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  • 用制度创新为技能人才高质量发展赋能

    来源:国家人社部

    发布时间:2022年04月24日

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      近日,人力资源社会保障部发布《关于健全完善新时代技能人才职业技能等级制度的意见(试行)》(以下简称《意见》),积极应对人才工作面临的新形势、新任务、新挑战,贯彻新时期人才工作新理念、新战略、新举措,充分发挥人才评价“指挥棒”对技能人才培养、使用、激励工作的引领作用,创新建立健全职业技能等级制度,完善职业技能等级认定工作机制。《意见》提出的一系列重大改革举措,是顺应时代发展而对技能人才职业技能等级制度作出的“结构性调整”和“革命性重塑”,旨在推动新时代技能人才队伍更高质量发展。

      技能人才已成为构建新发展格局的重要支点

      人才乃治国之本。无论古今中外,综合国力竞争的根本在于人才竞争,人力资本推动技术进步,不断提高劳动生产率和促进经济增长。不同的经济发展阶段对人才有着不同的需求,而人才供给质量也决定着经济发展的水平。技能人才作为我国人才队伍的重要组成部分,在新发展阶段肩负着深入实施创新驱动发展战略的重要使命,是企业提升竞争能力、提高经济效益的重要基础,也是稳定和扩大就业、实现共同富裕的关键。

      习近平总书记在《扎实推动共同富裕》一文中指出:“技术工人也是中等收入群体的重要组成部分,要加大技能人才培养力度,提高技术工人工资待遇,吸引更多高素质人才加入技术工人队伍。”共同富裕是全体人民共同富裕,目前我国中等收入群体主要还是以企业管理人员和“白领”占大多数。因此,未来更要加大力度,畅通技能劳动者向上流动通道,让更多掌握精湛技术的高素质技能人才跻身中等收入行列,通过掌握一技之长,成就出彩人生,最终实现高质量就业,走上共同富裕道路。

      技能人才工作面临的老问题与新形势

      我国技能劳动者已超过2亿,其中高技能人才超过6000万。但近年来,“技工荒”严重制约制造业发展,高水平技能人才短缺,结构不优、素质不高问题仍然突出,主要体现为:技能人才总量不足,供需矛盾突出;与专业技术类、管理类等人才相比,技能人才成长通道受限,待遇偏低,社会地位不高;技能人才培养周期长、培养成本高,人员流动性大,企业主体的培养动力不足;重学历、轻技能的传统社会观念尚未根本改变。

      伴随着我国进入高质量发展新时代,创新已成为经济社会发展的第一驱动力,我国已进入从要素驱动、投资驱动向创新驱动转变的高质量发展新阶段,人才队伍亟需转型升级,特别是技能人才发展迎来全新挑战:一方面,产业链供应链现代化进程、战略性新兴产业和数字经济的人才需求规格正在发生实质性改变,新时期经济社会发展迫切需要大量新型高素质技能人才——既有扎实的理论知识又有精湛的专业技能,既可以解决复杂的技术问题还具备创新能力。以“知行兼具”“一专多能”和“创新创造”为突出特征的新型技能劳动者,将成为市场上特别是高新技术领域的紧俏人才。另一方面,技能人才仍然处于短缺状态,整体技能水平还跟不上经济结构调整、技术进步和市场变化,新职业、新型技能人才的培养仍落后于产业发展。值得关注的是,伴随智能制造、数字化生产浪潮兴起,在部分重点行业领域和区域,新型技能人才短缺已成为制约产业升级的瓶颈。

      技能劳动者职业发展障碍亟待破解

      技能人才队伍建设的掣肘因素来自于多方面,其中职业发展通道不畅问题尤为突出,导致大量技术技能人才积聚在管理职务序列,“千军万马过独木桥”,严重影响劳动者创新创造热情,也不利于吸引更多优秀人才投身技能报国,进而限制技能人才梯队建设和可持续发展。

      具体体现在三方面:一是技能劳动者纵向通道上升空间不足,职业生涯“天花板”阻碍技能提升和职位晋升;二是成长通道狭窄、路径单一,无法满足知识技能型、技术技能型、复合技能型等各类人才的多样化成长需求,以及企业个性化的人才管理工作实践要求;三是技能类资历序列与技术类、教育类资历序列之间缺乏横向衔接、难以互认,限制技能劳动者终身职业技能提升和学历提升,阻碍人力资源的合理流动、高效配置。上述问题共同作用,导致技能人才职业发展受限、社会认同度低、工资待遇差等,并成为导致技工院校招生难、企业缺工、技术工人流失率居高不下的重要原因,进而造成教育结构失衡和结构性就业矛盾。

      职业技能等级制度改革要与时代发展同步

      制度建设,必须紧扣时代的发展进程。随着改革深入,发展环境、改革需求以及制度供给之间的关系都在持续发生转化。我国人才体制机制改革,因顺应不同发展阶段的形势任务进行持续调整,保持充足的韧性。

      我国职业技能等级制度源起于技能薪酬制。1950年6月由东北人民政府发布《关于调整公营产业工人、技术人员工薪及改行八级工资制的指示》,实行“八级工资制”,在制造业领域广泛实施。该制度的建立,借鉴了前苏联1931年根据按劳取酬法则设立的八级工资制,并吸取了旅大七级工资制实践经验。“八级工资制”施行的初始阶段,在当时的经济社会发展历史背景下,确有其合理性:符合当时国家经济发展水平(较低的物价水平)、生产状况(重点建设重工业)和人民的切身利益,较好地调动了工人队伍的劳动热情,并适当考虑了工人、企业职员和国家机关干部的工资关系。但随着时间推移和历史原因,“八级工资制”已无法适应发展需要(技术等级已无法真实反映技能和贡献):全国大部分企业制定的技术等级与工资等级并不对应,大大影响了工人学习和生产劳动热情;工资统一计划管理束缚了企业执行的灵活性,脱离工人技术学习进步的实际,滋长了平均主义、大锅饭现象。

      1992年,党的十四大提出了我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制,《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出:“要制订各种职业的资格标准和录用标准,实行学历文凭和职业资格两种证书制度”。1993年,原劳动部颁布《职业技能鉴定规定》(劳部发〔1993〕134号),对技能人才开展社会化职业资格鉴定工作。1994年,原劳动部、原人事部印发《关于颁发<职业资格证书规定>的通知》(劳部发〔1994〕98号),由两部门分别负责技能人才和专业技术人才的职业资格鉴定评价和证书核发。自此,我国开始实施国家职业资格证书制度,建立了由初级工、中级工、高级工、技师、高级技师五个等级构成的技能人员国家职业资格体系。该制度体系立足提高劳动者素质,构建了技术工人技能成长通道,在促进劳动者就业和加强就业管理等方面发挥多重功能。

      当前,在“五级”技能人员职业资格体系经过二十多年的运行之后,已逐渐不能适应新时期经济社会高质量发展和新型技能人才队伍建设需要,特别是在纵向幅度设置和横向衔接机制上,都已大大落后于高新技术企业在技术升级背景下开展的新型技能人才评价工作实践。很多长期奋战在企业生产服务一线的高技能人才,在三四十岁就已取得高级技师,现有等级序列已无法满足他们进一步技能提升和职务晋升的需求,同时也限制了职业横向发展空间,比如与管理岗位的转换、薪资待遇的对接等。另外,在传统产业向新兴产业转化的过程中,将带动改造升级原有职业并诞生越来越多的新职业,都对新型技能劳动者的职业能力和综合素养提出更高要求。2021年9月,人社部印发通知,开展特级技师评聘试点工作,旨在拓展高技能人才上升空间,比照正高级职称人员享受相关待遇,推动更多拔尖领军技能人才脱颖而出。

      基于上述背景,在综合研判新时期经济社会和人才队伍发展形势,并总结企业人才管理实践经验的基础上,《意见》在“五级”基础上,改革建立新的“八级”技能等级制度体系,旨在进一步畅通技能劳动者职业发展通道,破除技能人才晋升“天花板”“隐形门”,提高社会地位、待遇水平,促进人才有序畅通流动,为构建新发展格局和实现高质量发展提供强有力的技能支撑。

      通过创新改革职业技能等级制度,最大限度释放技能人才活力

      随着我国发展质量效率不断提高,持续推动经济结构调整和产业转型升级,对高素质技能人才的需求将更加旺盛。新时期技能人才工作提质增效,关键是要做好顶层设计和基础制度安排,以制度创新激发技能人才活力和实现高质量发展,用活用好人才评价指挥棒,激励更多人才走技能成才技能报国之路,让人们在技能提升和职业发展过程中,彰显个人价值,收获更多幸福感、获得感。当前,科技革命正在渐次带动产业技术优化升级、产业模式演变、产业生态重塑和人才体制机制改革,无论是企业人力资源结构调整、人才管理变革,还是劳动者个人的职业发展诉求,都在呼唤新时代职业技能等级制度。

      《意见》提出的改革举措,在纵向等级序列设置上,由低到高形成学徒工、初级工、中级工、高级工、技师、高级技师、特级技师、首席技师共8个职业技能等级(岗位)序列。其中,增设特级技师、首席技师,是顺应产业技术变革和技能人才队伍转型升级的现实需求而及时作出的制度调整;补设学徒工,则是旨在消除劳动者职业通道中的“空档”“断档”(毕业生从“学生”到“员工”角色转化阶段,以及实习期和新入职员工在技能认定前的定岗定薪等),是对现行制度的重要调整和必要补充。无论是增设“首席技师”、“特级技师”,还是补设“学徒工”,都是进一步提升企业人才选用效率、完善技能劳动者职业发展通道,以及推动职业教育与生产实践“无缝衔接”的有效手段,能够让技能人才评价制度在企业人才开发和劳动者职业生涯发展过程中更加充分地发挥导向性功能。以上采取“顶部拓展”、“底部延伸”与“横向衔接”相结合的方式,大大拓展了技能人才职业发展空间,实质性提高其社会地位和待遇水平,促进物质生活和精神生活共同富裕,这是人才体制机制改革领域的一次重大创新和发展里程碑。

      《意见》提出建立健全多层次、相互衔接、国际可比的职业标准体系,凸显了职业标准作为企业人力资源管理、职业教育和职业培训的技术基石,在技能人才队伍建设工作中所发挥出的引领性和基础性作用。《意见》着重指出,将职业道德、职业操守和劳模精神、劳动精神、工匠精神等内容纳入职业标准,同时还明确了企业和院校在职业标准开发工作中的主体地位,这一方面体现了提升劳动者职业素养在企业赢得市场竞争优势和个人获得职业发展过程中的关键作用,另一方面也为推动校企构建“利益共享”、“互惠双赢”的技能人才联合开发模式奠定了制度基础。《意见》还对职业技能等级制度、职称制度、职业资格制度及境外职业资格证书的统筹规划,不同类型人才、不同技能等级的差异化考评方式,不同类型主体的多样化技能等级认定模式,认定结果与培养使用待遇的衔接方式等内容,作出了具体的制度安排。

      无论是老的“八级”、“五级”,还是新的“八级”,都是历史进步和经济社会发展的必然结果,在一系列改革过程中积累了扎实的制度基础、完整的管理体系和丰富的实践经验。纵观我国职业技能等级制度的发展历程,各时期的改革坚持问题导向,每个发展阶段都具有非常突出的功能指向性:从早期的单纯强调工资分配的“结果导向”,向注重能力、配置、待遇相结合的“综合应用”方向不断深入转化。这一进程,也清晰地体现出从低水平“公平分配”,到高质量“共同富裕”的发展逻辑转变。《意见》提出的各项改革内容,坚持以人民为中心的发展思想,顺应国家经济社会发展大势、科技创新和产业技术进步趋势。新的职业技能等级制度更加契合人才成长规律和现代企业管理实践,注重营造有利于技能人才成长的制度环境和社会环境,遵循共同富裕的社会主义本质要求,强调鼓励勤劳创新致富,是适应社会主义市场经济,符合国家治理体系、治理能力现代化要求的人才体制机制改革重大创新。(作者童天系中国劳动和社会保障科学研究院研究员)

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